2007年8月31日公布的《食品召回管理规定》首次确立了我国的食品召回制度。2015年10月1日开始施行的《中华人民共和国食品安全法》第六十三条将食品召回制度上升至法律层面，随之颁布的《食品召回管理办法》则是在实施层面上对食品召回制度进行了细化。

1 食品召回行政诉讼案件的实证分析

1.1 食品召回行政诉讼案件在近三年内激增

2015年《食品安全法》颁布后，涉及食品召回的案件激增。检索“食品召回”搜索得出692件案件，其中民事案件550件，占79%，行政案件127件，占18%，刑事案件14件，占2.9%，国家赔偿案件1件，占0.1%。从图1可以看出，不论何种类型的食品召回案件均是从2016年起开始集中式增长，其原因在于食品召回制度的日趋完善，涉及该制度的案件也逐渐增多。虽然目前案件总量并非很多，但是可以预见随着国家及公民对食品安全的重视以及相关制度的建立健全，未来食品召回的相关实务纠纷会越来越多。

1.2 食品安全监督管理部门的执法水平较高

从图2可以看出，127份行政裁判文书中一审案件67件，占52.76%，其中原告（行政相对人对行政部门的处罚或者处理结果不服随之成讼）诉请被全部或部分支持的比例仅占16.42%。这说明食品安全监督管理部门的执法水平较高，在行政监管过程中行政机关证据收集充分，执法程序正当，胜诉率较高。

图1 127份食品召回行政案件的时间分布图

图2 127份食品召回行政案件的审理程序

127份行政裁判文书中自然人作为原告的案件有57件，占44.88%，而食品生产与加工企业作为原告的案件占55.12%。但是这57件自然人作为主体的案件中，54件案件的主体为职业打假人。造成这一现象的原因在于其他消费领域中职业打假人的消费者地位不被承认，该群体利用《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》在食药领域的例外规定，在食药监领域和价格领域以行政投诉、举报进而要求奖励与民事诉讼赔偿相结合的手段获得利益，对行政机关的不作为进行诉讼等成为职业打假人常用的索赔手段。

由于职业打假人在打假领域有丰富的经验，其通常为团队化运作，熟悉食品领域的法律法规、相关文件及各类标准，投诉策略多样化，且调查取证能力较强，甚至部分长期与公证处合作，做全程的证据保全，这对食品安全监督管理部门的日常行政监管工作提出了更高的要求，相关部门应秉持“不排斥、不迁就”的原则，妥善处理其投诉举报的内容，执法人员不能“不作为”，也不能“乱作为”，斟酌处理，严把程序和实体关。

2 食品召回行政监管工作中的疑难案件分析

2.1 食品召回工作中食品范围界定不清

食品召回制度的适用对象为食品，但是食品在市场交易中会呈现出不同的样态，其是产品也是食品，可能是农业的初级产品（食用农产品），也可能是中药材，食品的范围界定存在较大争议，也造成同一产品同时适用《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国食品安全法》和《中华人民共和国农产品质量安全法》，出现法律的竞合现象。

2.1.1 产品与食品范围重叠部分的法律竞合问题

产品是一个广义的概念，其在“供人食用或者饮用的成品”方面与食品的范围有重叠，但是并不是所有经过加工、制作和用于销售的产品都由产品质量法调整，人大法工委已厘清了产品和食品法律的适用问题，其在产品质量法释义中明确规定，产品的两个特点：①经过加工制作，也就是将原材料、半成品经过加工、制作，改变形状、性质、状态才能成为产品，而未经加工的农产品、狩猎品等不在其列；②用于出售，也就是进入市场用于交换的商品，不用于销售仅是自己为自己加工制作所用的物品不在其列。人大法工委明确规定只要“另有法律规定的由有关法律进行调整，主要有：食品质量由食品安全法进行调整，药品质量由药品管理法进行调整，建筑质量由建筑法进行调整，此外还有一些法律涉及特定产品的质量，则按有关法律的规定办理”，剩余的部分才归产品质量法调整，这意味着《食品安全法》作为特别法而应优先适用。

2.1.2 食用农产品概念的界定不统一

2.1.2.1 存在的问题

首先，由于食品和食用农产品范围的交叉，造成了我国食品安全多头管理的现象，该现象也导致了不同部门对食用农产品概念的界定不一致，甚至出现矛盾，导致职能部门执法困难。如《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》将食用农产品定义为在农业活动中获得的供人食用的产品或者虽经加工但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十七条明确指出：食用农产品指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动指传统的种植、养殖、采摘以及捕捞等农业活动，以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品，指在农业活动中直接获得的以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级和包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。《商务部、财政部、国家税务总局 关于开展农产品连锁经营试点的通知》中又规定了食用农产品是指可供食用的各种植物、畜牧、渔业产品及其初级加工产品。这两个文件认为判断某一食品是食用农产品还是食品应当以是否经过加工，加工的方式是简单的初加工还是精加工为标准。按照该评判标准，大米、茶叶等产品应属于食用农产品。但是，《国家食品药品监督管理总局关于公布食品生产许可分类目录的公告》（2016年第23号）又将大米、茶叶等食用农产品列为食品。《商务部、财政部、国家税务总局 关于开展农产品连锁经营试点的通知》又规定部分茶属于食用农产品，部分不属于，具体规定为“茶叶是指从茶树上采摘下来的鲜叶和嫩芽（即茶青），以及经吹干、揉拌、发酵、烘干等工序初制的茶，包括各种毛茶（如红毛茶、绿毛茶、乌龙毛茶、白毛茶与黑毛茶等），精制茶、边销茶及掺兑各种药物的茶和茶饮料，不属于食用农产品范围。”事实上，初级加工和精加工间并没有清晰的界限，检验中心也无法出具“未经精加工”的鉴定或检验结论，例如相同的茶叶，因为不同的加工工艺，甚至加工工人的技术水平高低不同，会得出不同的结论，概念的不清晰势必会加重行政机关举证方面的困难。